Poradnik dla zamawiającego usługi ochrony

Poradnik odnosi się do wskazówek opracowanych przez Konfederację Europejskich Służb Bezpieczeństwa (CoESS) oraz późniejszych dokumentów europejskich i polskich jako materiałów źródłowych uzupełnionych doświadczeniami autora. CoESS została powołana w 1989 roku przez 26 krajowych stowarzyszeń prywatnych pracodawców działających w branży usług ochrony. Została uznana przez Komisję Europejską jako sektorowy partner społeczny w ramach Dyrekcji Generalnej Komisji Europejskiej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, broniący interesów branży na rynku europejskim. Od 1998 roku współpracuje z Europejską Organizacją Regionalną Międzynarodowej Federacji Pracowników Handlowych, Biurowych, Profesjonalnych i Technicznych (Euro-FIET).

Memorandum CoESS i Euro-FIET dotyczące przyznawania zamówień usług ochrony osób i mienia

CoESS i Euro-FIET wspólnie opracowały memorandum dotyczące przyznawania zamówień usług ochrony osób i mienia. Opublikowano je 10 marca 1999 roku w Berlinie. Zasugerowano, aby było ono traktowane jako instrukcja ułatwiająca klientom sektora ochrony dokonanie odpowiedniego wyboru w zależności od potrzeb oraz kryteriów – ceny i jakości usług. Podstawą były przeprowadzone przez CoESS i Euro-FIET badania rynku europejskiego wskazujące na ponad 30-procentowy wzrost udziału zamówień publicznych w sektorze prywatnych usług ochrony (od 15% w Danii do 45% w Austrii i 60% w Hiszpanii). Badania CoESS wykazały, że większość instytucji publicznych wybiera usługodawców, kierując się kryterium najniższej ceny, pomimo specyfiki wielu budynków publicznych i miejsc podlegających ochronie (średnio 75%).

Negatywne skutki takiego postępowania były widoczne na przykład 15 czerwca 1990 roku w Los Angeles, gdy protestowali nisko opłacani najemni pracownicy sektora ochrony i związku sprzątaczy domagający się poprawy niedostatecznych warunków socjalnych w miejscu ich pracy. 15 czerwca jest odtąd obchodzony jako Międzynarodowy Dzień Sprawiedliwości (Socjalnej)¹, a w 2015 roku (w 25. rocznicę wspomnianego protestu) obfitował w szereg konferencji międzynarodowych i regionalnych. Europejski sektorowy dialog społeczny jest wyraźnie postrzegany przez Konfederację Związków Zawodowych jako sposób na ustalenie norm zatrudnienia i pracy, a także na powstanie inicjatyw mających na celu zwiększenie szans na zatrudnienie oraz konkurencyjność usług na rynku europejskim przy jego postępującej globalizacji, co dotyczy także sektora ochrony.

Dodatkowym pokłosiem wspomnianego protestu i samego memorandum, a także zrealizowanej w kwietniu 2005 roku w Warszawie międzynarodowej konferencji Sektor Ochrony. Wyzwania Dialogu Społecznego w Rozszerzonej Unii Europejskiej jest opublikowane przez grupę roboczą CoESS/UNI-Europa, pod auspicjami Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego Komisji Europejskiej, opracowanie pt. Wybór najlepszej oferty – instrukcja dla instytucji udzielających zamówień na usługi ochrony osób i mienia. Dokument ten, zredagowany przez ECOTEC Research & Consulting i zatwierdzony przez przedstawicieli CoESS/UNI-Europa oraz krajowe organizacje członkowskie, został rozpowszechniony w ramach ogólnoeuropejskiej akcji informacyjnej. Jego polską publikację w Warszawie w 2006 roku promowały oraz finansowały Polski Związek Firm Ochrony i Polski Związek Pracodawców Ochrona.

Nie wolno zapominać o tym, że obecnie CoESS, współpracując na bieżąco z UNI-Europa oraz EOS i ECSA, reprezentuje w UE ok. 60 000 prywatnych firm ochroniarskich działających na rynku europejskim i zatrudniających łącznie 2,2 mln pracowników ochrony, a europejski sektor usług ochrony generuje roczne obroty szacowane na około 34,2 miliarda €.

Niestety, o ile na ogólnym europejskim rynku usług ochrony częściej przyjmuje się, choć w różnych proporcjach, dwa podstawowe kryteria oceny, tzn. jakość i cenę, na polskim rynku dominuje kryterium najniższej ceny. Zapomina się o tym, że brak jakości to „bylejakość” (ochrony, bezpieczeństwa itd.), a zaniżona cena nie gwarantuje otrzymania usługi pełnowartościowej.

Wybranie oferenta z pominięciem oceny jakości usługi to tylko pozorne załatwienie sprawy. Usługodawcy proponujący bardzo niskie ceny to bardzo często firmy działające na granicy prawa i ekonomicznego bytu, o stosunkowo niskiej wiarygodności, zaniżające wynagrodzenia pracowników do minimum i korzystające z najtańszego sprzętu.

Tab. 1. Znaczenie jakości i ceny dla potencjalnych usługobiorców

Tabela pokazuje, jak bywają oceniane oferty w zależności od przyjętych kryteriów. 

W praktyce obydwoma kryteriami można posługiwać się, określając znaczenie jakości i znaczenie ceny procentowo – tak jak w powyższej tabeli. Z kolei procenty mogą zostać zamienione na punkty. Zatem jakość i cena razem (100% lub 100 punktów) decydują o wartości usługi dla zainteresowanego. Różne osoby będą przydawać inne znaczenie zarówno jakości, jak i cenie. Przy ocenie jakości zamawiający zwracają uwagę na to, co się na nią składa.

W opracowaniu pt. Wybór najlepszej oferty – instrukcja dla instytucji udzielających zamówień na usługi ochrony osób i mienia podano, na co zwracają uwagę potencjalni usługobiorcy chcący zamówić usługi ochrony. To wszystko składa się na jakość. Ważność jest określana za pomocą punktów w następujących kategoriach:

• personel ochrony (wysoka liczba punktów przyznana w tej kategorii przez zamawiającego znaczy, że szczególnie ważne są dla niego kwalifikacje zawodowe i doświadczenie personelu, który ma wykonać zadanie),
• zarządzanie wykonawstwem/realizacją zamówienia (wysoka liczba punktów przyznana w tej kategorii przez zamawiającego znaczy, że szczególnie ważne są dla niego umiejętności osoby nadzorującej i zespołu kierowniczego),
• zarządzanie infrastrukturą (wysoka liczba punktów przyznana w tej kategorii przez zamawiającego znaczy, że szczególnie ważne są dla niego stosowane środki i infrastruktura techniczna),
• firma (wysoka liczba punktów przyznana w tej kategorii przez zamawiającego znaczy, że szczególnie ważna jest dla niego stabilność wybranej firmy oraz jej potencjał).

Zgodnie z zaleceniami zawartymi w memorandum europejskim proces przyznawania zamówienia powinien składać się z trzech etapów:

• dopuszczenia do udziału w kontrakcie (kryteria wyłączenia),
• wyboru uczestników kontraktu (kryteria wyboru),
• wyboru najkorzystniejszej oferty (kryteria przyznania zamówienia).

Opisy poszczególnych kryteriów są przedstawione poniżej.

Rys. 1. Stosunek wysokości średniego wynagrodzenia pracowników ochrony i osób sprzątających do wysokości wynagrodzenia minimalnego (gdzie 100% to wysokość wynagrodzenia minimalnego brutto w danym kraju)

Kryteria wyłączenia

Umowa europejska wymaga, aby każdy uczestnik przetargu przedstawił następujące dokumenty:

• wpis do rejestru działalności (koncesja) zgodnej z przepisami państwa, w którym prowadzi działalność,
• zaświadczenie z instytucji zajmującej się ubezpieczeniami społecznymi, które potwierdza, że opłaca składki ubezpieczeniowe,
• zaświadczenie z instytucji podatkowych, które potwierdza, że płaci podatki zgodnie z przepisami kraju, w którym prowadzi działalność,
• bilans zysków i strat, jeżeli jego przedstawienie jest obowiązkowe w państwie, w którym prowadzi działalność,
• zaświadczenie (o ile jest ono konieczne lub istotne), które potwierdza, że wyposażenie techniczne wykorzystywane w trakcie realizacji zamówienia spełnia normy europejskie i (lub) ich krajowe odpowiedniki.

Kryteria wyboru usługodawcy

Umowa europejska wymaga, by każdy uczestnik przetargu przedstawił dokumenty dotyczące sytuacji finansowej i ekonomicznej:

• bilans i oświadczenia dotyczące rachunku zysków i strat w trzech ostatnich latach obrachunkowych, jeśli ich przedstawienie jest obowiązkowe w kraju, w którym prowadzona jest działalność,
• oświadczenie o ogólnym obrocie i obrocie uzyskiwanym dzięki usługom podobnym do tej, której dotyczy przetarg (oświadczenie dotyczy trzech ostatnich lat obrachunkowych).

Możliwości uczestnika oceniane są na podstawie:

• struktury organizacyjnej i możliwości firmy, w tym możliwości udzielania wsparcia,
• doświadczenia zawodowego i stosownego wyszkolenia pracowników, którzy mają zrealizować zamówienie,
• udokumentowanych osiągnięć, sposobu świadczenia podobnych usług przez ostatnie trzy lata,
• dostępu do infrastruktury niezbędnej do realizacji zamówienia,
• rocznej średniej fluktuacji pracowników przez ostatnie trzy lata,
• dowodów kontrolowania jakości ochrony, zarządzania zasobami ludzkimi i wsparcia operacyjnego.

Uzupełnienie wymagań

Przedstawiony układ kategorii jakościowych podlega ponadto dodatkowym rygorom z racji priorytetów zamawiającego.

Oceniając personel ochrony, zamawiający usługę powinien uwzględnić:

• doświadczenie w sektorze usług ochrony (które zapewnia płynne i bezproblemowe przejęcie zadań oraz swobodne przejście początkowego okresu działalności związanej z wykonywaniem danej usługi),
• doświadczenie zgodne z przedmiotem zamówienia (które jest niezbędne, gdy realizacja usługi wymaga posiadania specjalistycznych umiejętności),
• podstawowe przeszkolenie (które jest niezbędne w celu zapewnienia odpowiedniej jakości usługi),
• szkolenie bezpośrednio dotyczące wykonania danej usługi (które jest niezbędne, aby pracownicy mieli świadomość wymogów związanych z zamówieniem),
• szkolenia okresowe (o ile realizacja zamówienia wymaga zmiany wykorzystywanych środków technicznych),
• szkolenia dodatkowe (o ile są potrzebne do wykonywania danej usługi),
• rekrutację i dobór pracowników (do wykonywania danej usługi powinni być dobrani odpowiedni pracownicy),
• weryfikację (wszyscy pracownicy ochrony powinni podlegać weryfikacji ze względu na specyfikę danej usługi),
• warunki pracy (satysfakcjonujące warunki przyczyniają się do utrzymania wyspecjalizowanych pracowników i wzrostu motywacji),
• poziom wynagrodzeń i świadczeń dodatkowych (satysfakcjonujący poziom przyczynia się do zatrzymania wyspecjalizowanych pracowników i wzrostu ich motywacji).

Oceniając zarządzanie wykonawstwem/realizacją zamówienia, zamawiający usługę powinien uwzględnić:

• strukturę, organizację, kwalifikacje i kompetencje zespołu kierowniczego (ma on zapewnić bezbłędne planowanie i stosowne wsparcie),
• specjalistyczną wiedzę i doświadczenie zespołu kierującego (które umożliwią poprawne wykonanie usługi),
• kwalifikacje i doświadczenie szefa ochrony obiektu (kompetencje szefa ochrony obiektu są bardzo istotne z racji współpracy z usługobiorcą, którego zaufanie powinien on wzbudzić, a ewentualne zmiany na tym stanowisku mogą stanowić problem nie tylko organizacyjny),
• dyspozycyjność (szef ochrony obiektu powinien być łatwo osiągalny w razie potrzeby),
• czas reakcji i wsparcie (krótki czas reakcji jest bardzo ważny, a firma powinna mieć możliwość udzielenia wsparcia w przypadku zagrożenia),
• grafik służb i raporty (plan ochrony powinien obejmować grafik służb i razem z jasno określonymi zasadami raportowania być podstawą zamówienia usługi).

Oceniając zarządzanie infrastrukturą, zamawiający usługę powinien uwzględnić:

• środki łączności (ich użycie i jakość są bardzo ważne w przypadku większych i złożonych obiektów),
• instalacje alarmowe (ważna jest umiejętność ich obsługiwania przez personel, a także właściwa konserwacja),
• umundurowanie (zleceniobiorca musi dostarczyć mundury spełniające wymagane standardy i oczekiwania klienta),
• broń (istotne jest określenie zasad używania broni oraz jej odpowiednia konserwacja),
• pojazdy (odpowiednio przygotowane i oznakowane pojazdy muszą być dostępne),
• stanowisko nadzoru – SMA/LCN (o ile jego wykorzystanie jest w danym przypadku istotne).

Oceniając firmę, zamawiający usługę powinien uwzględnić:

• referencje potwierdzające działalność w branży ochrony osób i mienia,
• referencje potwierdzające wcześniejsze świadczenie podobnej usługi,
• udokumentowane osiągnięcia w dziedzinie ochrony osób i mienia,
• pomoc udzielaną przez centrum (która powinna być całodobowa, całotygodniowa i całoroczna),
• liczbę pracowników (firmy ubiegające się o przyznanie zamówienia muszą wykazać, że posiadają wystarczającą liczbę pracowników i w razie potrzeby są w stanie zapewnić niezbędne wsparcie).

Obserwacje i doświadczenia

Obserwując przez kolejne kilka lat ograniczony oddźwięk swego memorandum w branży ochrony w Europie, CoESS i UNI-Europa podpisały w lipcu 2003 roku Kodeks postępowania i etyki zawodowej, który nie tylko przyczynił się do ujednolicenia procedur postępowania firm ochrony w zjednoczonej Europie, ale także znacząco wpłynął na ucywilizowanie reguł obowiązujących w branży i profesjonalizację usług ochrony. Kodeks jest traktowany jako wyraz zgodności opinii pracodawców i przedstawicieli Europejskiej Konfederacji Związków Zawodowych (ETUC)².

Jednym z najważniejszych zapisów w kodeksie jest zobowiązanie do przestrzegania zasad etyki zawodowej i uczciwej konkurencji w branży. Dokument ten został zaaprobowany przez Polski Związek Firm Ochrony (PZFO), który zalecił stosowanie się do jego zapisów swoim firmom członkowskim. Akceptacja kodeksu oznacza dla prywatnych firm ochrony rezygnację z poszukiwania sposobów na omijanie przepisów prawa podatkowego i zasad płacenia składek na ubezpieczenie społeczne. Dotychczasowe wieloletnie obserwacje wskazują na ograniczone stosowanie się do kodeksu (przestrzegają go głównie członkowie PZFO i przedsiębiorcy z PZP Ochrona) i dopiero szereg ostatnich zmian w prawie zamówień publicznych (patrz: tekst jednolity – Dz.U. z dnia 09 sierpnia 2013 roku, poz. 907 z późniejszymi zmianami) oraz ostatnia zmiana ustawy o ochronie osób i mienia (tekst jednolity – Dz.U. z dnia 05 czerwca 2014 roku, poz. 1099 z późniejszymi zmianami) umożliwiają ograniczenie przyznawania zamówień publicznych podmiotom, które nie gwarantują rzetelnej realizacji zamówienia z zakresu ochrony.

Szczegółowy opis wykorzystania ostatnich zmian w polskim prawie oraz zalecanych usługobiorcom działań został zawarty w dokumencie pt. Dobre praktyki w zamówieniach publicznych w dziedzinie usług ochrony i bezpieczeństwa, opracowanym przez zespół ekspertów PZP Ochrona i opublikowanym 27 kwietnia 2015 roku³.

Warto przyjrzeć się kształtowaniu się poziomu wynagrodzeń w polskiej branży ochrony w porównaniu do sąsiadujących krajów europejskich (dane zostały uzyskane przez PwC i dotyczą wysokości wynagrodzenia minimalnego w 2014 r.). W Rumuni przeciętne wynagrodzenie pracownika ochrony wynosi, w przeliczeniu na złotówki, 1274 zł (jest to 150% płacy minimalnej), a w Czechach 3238 zł, podczas gdy minimalna miesięczna płaca kształtuje się na poziomie 1414 zł. Z perspektywy polskiego pracownika zatrudnionego w sektorze usług w zakresie ochrony bądź utrzymania czystości zarobki w Rumunii z pewnością nie należą do korzystnych, jednak stosunek wysokości wynagrodzenia do wysokości płacy minimalnej jest niekorzystny w Polsce.  Gdyby w Polsce ten stosunek byłby taki sam jak w Rumunii, polski pracownik ochrony zarabiałby około 2625 zł, a osoba sprzątająca 2258 zł, tymczasem osoby zatrudnione w tych sektorach w naszym kraju bardzo rzadko otrzymują płace choćby na poziomie minimalnego wynagrodzenia, które obecnie wynosi 1750 zł.

Dlaczego sytuacja w Polsce jest niekorzystna? Pytanie o zasady sprawiedliwości socjalnej wydaje się trywialne, ale spróbujmy przyjrzeć się działaniom podmiotów zamawiających usługi w zakresie ochrony na rynku publicznym, bowiem to one powodują taki stan rzeczy. To właśnie nasi zamawiający nie respektują zaleceń dotyczących zatrudniania z zawarciem umowy o pracę i liczy się dla nich głównie najniższy możliwy koszt zatrudnienia.

– Twarde dane statystyczne pokazują, jak poważna jest sytuacja Polaków zatrudnionych w sektorze usług czystości oraz ochrony. To, że nie mogą oni liczyć nawet na płacę gwarantowaną przez ustawodawcę, jest absolutnym odejściem od europejskich standardów. Problem – w szerokim zakresie – spowodowany jest niestety nieodpowiedzialnym konstruowaniem przetargów. Sektor zamówień publicznych zatrudnia istotną część osób odpowiedzialnych za czystość i ochronę obiektów takich jak szkoły, uniwersytety, urzędy miasta czy szpitale. Niestety, poszukując oszczędności, zamawiający nieodpowiednio kalkulują swoje budżety i doprowadzają do sytuacji, w której przedsiębiorstwa nie są w stanie pokryć kosztów usług. W naturalny sposób odbija się to na standardzie usług, a także poziomie zarobków i bezpieczeństwie pracowników – tłumaczy Marek Kowalski, przewodniczący Rady Zamówień Publicznych przy Konfederacji Lewiatan.

Na dalszą metę tego typu praktyki nie mogą przynosić pracodawcom korzyści. Tym bardziej, że od 1 stycznia 2016 r., czyli od momentu wejścia w życie obowiązku odprowadzania składek do ZUS w przypadku wszystkich umów-zleceń, zamawiający musi renegocjować kontrakty z wykonawcami. Podmioty publiczne zamawiające usługi w zakresie ochrony bądź profesjonalnego utrzymania czystości to nie jedyne podmioty, które w budżetach przeznaczonych na usługi nie uwzględniają płacy minimalnej.

Przykładów takiej działalności jest niestety więcej.

Przykładowe stawki za godzinę pracy ochrony⁴:

• Sąd Rejonowy w Legnicy: 5,79 zł bez VAT,
• Sąd Rejonowy w Bielsku Podlaskim: 7,71 zł bez VAT,
• Sąd Rejonowy w Nysie: 8,54 zł bez VAT,
• Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w Toruniu: od 5,51 do 5,95 zł bez VAT,
• Podlaski Urząd Wojewódzki: 8,17 zł bez VAT,
• Wydział Fizyki Uniwersytetu Warszawskiego: 6,28 złotych bez VAT (najważniejszym kryterium była cena, która zadecydowała o wyborze aż w 95 procentach – zamawiający w ogóle nie zastosował klauzul społecznych),
• Narodowy Instytut Audiowizualny: 9,83 zł bez VAT (jednak w tym przypadku zamawiający wymagał zatrudnienia na umowę o pracę przynajmniej jednej osoby na zmianie),
• Wrocławskie Centrum Badań EIT+: 5,91 zł bez VAT (w przetargu nie było wymogu zatrudnienia na umowę o pracę oraz klauzul społecznych),
• Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu: 8,70 zł bez VAT (zamawiający nie wymagał zatrudnienia pracowników na podstawie umowy o pracę, a na wybór wykonawcy usługi w 95 procentach miała wpływ cena),
• Uniwersytet Opolski: 6,79 zł bez VAT (wybór wykonawcy zależał w 97 procentach od ceny i nie przewidziano klauzul społecznych),
• Filharmonia Gorzowska: 7,35 zł bez VAT,
• Urząd Dozoru Technicznego w Warszawie: 7,17 zł bez VAT.

Jak to się ma do oczekiwanej minimalnej stawki za godzinę pracy wynoszącej 12 zł bez VAT?

Przypominamy, że z powodu wysokości minimalnego wynagrodzenia przedstawiciele instytucji powinni jak najszybciej porozumieć się w sprawie waloryzacji, bo taki obowiązek nakłada również ostatnia nowelizacja ustawy Prawo zamówień publicznych (art. 9), która weszła w życie 28 sierpnia 2015 roku.

Opracował
dr inż. Marek Blim

Bibliografia:

1. Opracowanie zespołu ekspertów ds. zamówień publicznych Polskiego Związku Pracodawców Ochrona, Dobre praktyki w zamówieniach publicznych w dziedzinie usług ochrony i bezpieczeństwa, Warszawa, 27 kwiecień 2015, strona www.pzpochrona.pl.
2. Materiały Dyrekcji Generalnej Komisji Europejskiej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, strona www.ec.europa.eu/social/main.jsp, 30 październik 2015, Archiwum 2058.
3. Polska na szarym końcu w kwestii wynagrodzeń dla pracowników usług ochroniarskich oraz sprzątania, Administrator nr 12/2015.
4. Rynkowa analiza porównawcza wynagrodzeń dla stanowisk pracowników ochrony i osób sprzątających w Niemczech, Czechach, Rumunii oraz na Węgrzech w 2014 roku, raport PwC, Warszawa, lipiec 2015.
5. Wybór najlepszej oferty – instrukcja dla instytucji udzielających zamówień na usługi ochrony osób i mienia, opracowanie ECOTEC dla CoESS/UNI-Europa, wydanie polskie, Warszawa 2006.

Przypisy:

1. Obchody w 2015roku – patrz: Dział Informacji KK Solidarność, http://www.solidarnosc.org.pl/en/aktualnosci-zagranica/item/1584-miedzyn..., 30 październik 2015
2. Powstały w 1973 roku Europejski Syndykat 12 Związków Branżowych zmienił w 1976 r. nazwę na European Trade Union (ETU), aby przyjąć w 1978 roku strukturę zrzeszenia i nazwę Konfederacji (EUTC) co jest odwzorowane w obecnym logo organizacji, patrz: Archiwum ETUC w Międzynarodowym Instytucie Historii Społecznej (International Institute of Social History/Internationaal Instituut voor Sociale Geschiedenis) w Amsterdamie, https://www.etuc.org, dnia 2015-10-30
3. Patrz: http:// www.pzpochrona.pl/dobre-praktyki-w-zamówieniach-publicznych-w-dziedzinie-usług-ochrony-i-bezpieczeństwa, dnia 2015-10-30
4. Patrz: Polska na szarym końcu w kwestii wynagrodzeń dla pracowników usług ochroniarskich oraz sprzątania, artykuł redakcyjny, Administrator, nr 12/2015